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De nombreuses décisions de fermeture administrative ont été prises à l’égard de ceux qui ne respecteraient pas les mesures sanitaires (accueil du public uniquement pour des activités de livraison de commandes après 18 h, non-respect de l’obligation de vente à emporter…). Dans la pratique, on observe actuellement que ces décisions – qui prennent la forme d’un arrêté préfectoral – imposent une fermeture d’une durée de 15 jours, ce qui peut avoir des conséquences financières non négligeables sur les établissements concernés.
Les décisions de fermeture administrative, qui peuvent être contestées particulièrement en référé devant le tribunal administratif, doivent respecter un certain nombre de règles : respect d’une procédure contradictoire de sorte que la fermeture ne peut être prononcée qu’après une mise en demeure[1], proportionnalité de la mesure par rapport à l’infraction, preuve que les faits reprochés sont matériellement établis…
A défaut, tout porte à croire que la mesure de fermeture est illégale et le juge administratif n’hésite pas à suspendre ces mesures dans ces cas. Tout récemment, comme s’en est fait écho la presse[2], le juge des référés parisien a annulé une mesure de fermeture administrative qui avait été prononcée sans mise en demeure préalable. Dans cette affaire, il est donc jugé que la mesure est illégale et, qu’à ce titre, la préfecture a commis une faute qui a causé un préjudice – la fermeture irrégulière de l’établissement –, de sorte qu’il est possible de solliciter une indemnisation en réparation de ce préjudice. Cette demande d’indemnisation ne se restreint d’ailleurs pas, et ne doit pas se restreindre, au seul cas dans lequel le juge administratif a reconnu expressément l’illégalité de la mesure de fermeture. En effet, il est des situations où, alors que la mesure apparait illégale[3], le propriétaire de l’établissement ou du commerce concerné n’a pas contesté la mesure, faute d’information sur son droit au recours ou d’intérêt à l’exercer.
Il est des cas plus fréquents encore où une action en référé a bel et bien été engagée mais celle-ci a été rejetée parce que le juge des référés a considéré que la demande ne présentait pas un degré d’urgence suffisant (condition sine qua non de la recevabilité de cette action), sans pour autant jamais se prononcer sur la légalité de la mesure. La demande indemnitaire est donc indépendante de l’action qui pourrait avoir été exercée contre la mesure elle-même[4], bien qu’il soit – à notre sens – préférable d’exercer ces deux actions.
Toute action indemnitaire à l’encontre de l’administration doit être précédée d’une demande indemnitaire préalable adressée à cette dernière. Le juge administratif ne peut donc pas être saisi directement[5]. Ce n’est qu’après la décision, explicite ou implicite[6], de rejet de cette demande que le juge administratif peut être saisi, et cela dans un délai de 2 mois à compter de cette décision de rejet.
Il est important de préciser que la requête présentée au tribunal administratif devra développer des arguments, de fait et de droit, permettant de démontrer que la demande d’indemnisation est fondée et justifiée : Pourquoi la mesure est-elle illégale ? En quoi cette mesure de fermeture illégale est la cause directe de mon préjudice ? Quel est le montant précis de mon préjudice ?
La demande d’indemnisation peut comprendre tous les préjudices matériels résultant directement de la fermeture du restaurant, du bar ou du commerce. Par exemple, un restaurant, un établissement ou encore un commerce peut solliciter une indemnité comprenant la perte de bénéfice mensuel, les charges mensuelles de loyers prélevées et la rémunération mensuelle[7] ; ou obtenir le remboursement des salaires, des charges sociales et loyers supportés sans contrepartie pendant la fermeture de l’établissement[8].
Une indemnisation de la perte d’exploitation (à savoir le CA diminué des frais non engagés) durant la période de fermeture administrative[9] ou des pertes de recettes subies en raison de l’interruption de l’activité[10].
L’indemnisation pourrait également intégrer le remboursement des denrées alimentaires et marchandises périssables qui ont été jetées en raison de la fermeture précipitée ou le préjudice lié à la perte de certaines aides du Gouvernement. En revanche, le juge administratif n’admet que très rarement les demandes d’indemnisation en réparation d’un préjudice moral.
Dans tous les cas, il est obligatoire que le montant de l’indemnisation soit justifié, avec la production notamment d’une attestation du cabinet d’expert-comptable, des comptes annuels et du bilan, des déclarations sociales URSSAF, des avis d’imposition ou encore du contrat de bail attestant du loyer supporté.
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[1] article 29 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020
[2] https://www.lepoint.fr/societe/le-prefet-de-police-de-paris-rappele-a-la-loi-par-le-tribunal-administratif-17-02-2021-2414414_23.php
[3] Par exemple, les caméras de vidéosurveillance établissent que les faits reprochés ne sont pas établis ou la fermeture a été prononcée sans mise en demeure préalable…
[4] En référé le plus tôt possible et au plus tard dans un délai de 2 mois suivant la notification de la mesure
[5] Article R421-1 du code de justice administrative
[6] En cas d’absence de réponse dans les 2 mois
[7] CAA Versailles, 10 mai 2011, société EURL LE ZIZENYA, n°09VE00278
[8] CAA Bordeaux, 22 novembre 2011, SARL Le Caveau, n°11BX00605
[9] CAA Nantes, 19 juillet 2013, n°12NT00921
[10] CAA Marseille, 23 décembre 2020, n°19MA03198
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